06 декабря 2011 года Президент РФ подписал федеральный закон № 407-ФЗ, которым были внесены изменения в Уголовно-процессуальный кодекс России, касающиеся порядка возбуждения уголовных дел по так называемым налоговым преступлениям.
Теперь такие уголовные дела могут быть возбуждены исключительно на основании материалов налоговых органов, которые направлены ими в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения этого вопроса (статья 140 УПК РФ). Таким образом, теперь исключена возможность возбуждения уголовных дел за налоговые преступления по материалам оперативно-розыскных мероприятий, сообщениям «доброжелателей» и т.п.
Внесение этих изменений в УПК РФ стало очередным шагом в так называемой декриминализации налоговой сферы, которая началась три года назад принятием Федерального закона № 383-ФЗ от 29.12.2009.
История вопроса
Напомним, что законом № 383-ФЗ Налоговый кодекс России был дополнен положением, согласно которого основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление факта совершения данного нарушения решением налогового органа, вступившим в силу.
Казалось бы, все ясно. Нет вступившего в силу решения инспекции по налоговой проверке – нет и уголовного дела.
Однако все оказалось не так просто. Дело в том, что в Уголовно-процессуальный кодекс аналогичных изменений внесено не было. А следственные органы обязаны руководствоваться в своей деятельности именно УПК РФ, и не могут применять иные, противоречащие ему, законы.
Поэтому все продолжалось по-старому – уголовные дела возбуждались органами внутренних дел по своей инициативе на основании информации, полученной из оперативных и прочих источников.
Прокуратурой РФ было выпущено даже информационное письмо от 09 марта 2010 г. № 9-11-2010, подписанное заместителем генерального прокурора Виктором Гринем, где разъяснялось, что изменения, внесенные законом № 383-ФЗ, относятся только к налоговым органам и не могут ограничивать процессуальную самостоятельность органов дознания, следствия и оперативных подразделений.
Письмо В.Гриня вызвало весьма резкую реакцию у разработчиков закона № 383-ФЗ. Зампред думского комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров даже высказался примерно в том духе, что Гриня следовало бы снять с работы или поместить в психиатрическую больницу.
Тем не менее, Управление по налоговым преступлениям МВД, а с января 2011 г. – органы Следственного комитета РФ, в ведение которых передали расследование налоговых преступлений, продолжали самостоятельно возбуждать уголовные дела об уклонении от уплаты налогов. И суды их часто в этом поддерживали, оставляя без удовлетворения жалобы налогоплательщиков. Например, Мосгорсуд в кассационном определении от 22 ноября 2010 г. по делу № 22-14998 признал законным и обоснованным постановление Дорогомиловского райсуда об отказе в удовлетворении жалобы адвоката, указав, что ссылка на закон № 383-ФЗ является несостоятельной.
Возникшее противоречие и было устранено принятием закона № 407-ФЗ от 06.12.2011, внесшего соответствующие коррективы в статью 140 Уголовно-процессуального кодекса.
Каким же образом может быть возбуждено уголовное дело об уклонении от уплаты налогов?
Процедура должна быть следующей.
Налоговый орган, проведя налоговую проверку и выявив факт неуплаты налогов, выносит решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения в порядке, установленном статьей 101 Налогового кодекса РФ.
Это решение может быть обжаловано налогоплательщиком в апелляционном порядке в вышестоящий налоговый орган (Управление ФНС России по республике или области) в течение 10 рабочих дней. Если Управление ФНС, рассмотрев жалобу налогоплательщика, не находит оснований для ее удовлетворения, оно выносит об этом решение. С этого момента решение налоговой инспекции о привлечении к ответственности вступает в силу.
Если же налогоплательщик с апелляционной жалобой не обращался, то решение по результатам налоговой проверки вступает в силу по истечении 10 рабочих дней, отведенных для такого обжалования.
После вступления решения в силу, в течение 10 дней (опять же рабочих), налоговый орган, который провел проверку, направляет налогоплательщику требование об уплате доначисленных налогов, пеней и штрафных санкций, и дает срок (не менее 8 рабочих дней) на добровольную уплату требуемых сумм.
Материалы о выявленной неуплате налогов направляются инспекцией в правоохранительные органы для возбуждения уголовного дела только в том случае, если налоги не уплачены в бюджет в течение двух месяцев с момента окончания срока на добровольное исполнение требования.
Как существенный недостаток имеющейся процедуры следует отметить то обстоятельство, что обжалование налогоплательщиком решения инспекции в арбитражном суде и даже принятое арбитражным судом решение о запрете на принудительное исполнение требования инспекции (обеспечительные меры суда) не приостанавливают течения срока на направление материалов в правоохранительные органы.
Для предупреждения передачи материалов в следственные органы налогоплательщикам можно посоветовать два выхода.
Первый – уплатить требуемые инспекцией суммы. После вынесения арбитражным судом решения в пользу налогоплательщика их можно будет вернуть из бюджета с процентами.
Второй – добиться определения суда о приостановлении действия решения инспекции (обеспечительные меры) до того момента, как будет выставлено требование об уплате налогов. На практике это сделать достаточно сложно, однако закон такую возможность предусматривает.
Либерализация уголовного преследования
Безусловно, изменения, внесенные законом № 407-ФЗ, на руку бизнесу.
Во-первых, теперь исключена возможность того, что уголовное дело о неуплате налогов будет возбуждено на основании «доноса» недовольных работников или недобросовестных конкурентов.
Ни для кого не секрет, что именно с визита сотрудников управления по борьбе с налоговыми правонарушениями начинались многие корпоративные войны за право владения активами.
Подобная история произошла, например, в Алтайском крае на Барнаульском «Хлебозаводе № 4», входящем в группу «Алтайские закрома». Сотрудники УБЭП, заподозрив предприятие в уклонении от уплаты налогов и оперируя некоей «оперативной информацией», устроили на хлебокомбинате «маски-шоу», изъяли документацию. Александр Терновой, руководитель «Алтайских закромов», тогда назвал проверку заказной, заявив о попытке рейдерского захвата предприятия. Позднее налоговая служба подтвердила, что хлебокомбинат от уплаты налогов не уклонялся.
Во-вторых, с ограничением оснований для возбуждения уголовного дела исключительно материалами налоговых органов фактически сократился срок, в течение которого существует угроза привлечения к уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов.
Дело в том, что для налоговых преступлений сроки давности привлечения к уголовной ответственности составляют от двух до десяти лет (ст. 15,78 УК РФ). В то же время выездной налоговой проверкой может быть охвачен период, не превышающий календарных трех лет, предшествующих году вынесения решения о проведении проверки (пункт 4 статьи 89 Налогового кодекса). Следовательно, нельзя будет возбудить уголовное дело по фактам уклонения от уплаты налогов, произошедшим за пределами этого срока.
В-третьих, в связи с внесенными в законодательство изменениями неизбежно резкое снижение количества возбуждаемых за налоговые преступления уголовных дел. Причина этого становится понятной, если обратиться к статистике.
В 2010 году всего по России налоговыми органами следователям было направлено 8 544 материала, по результатам рассмотрения которых в 1 038 случаях были приняты решения о возбуждении уголовного дела. При этом всего в 2010 году было зарегистрировано 14 449 преступлений, предусмотренных статьями 198-199.2 УК РФ.
Таким образом, из всего массива налоговых преступлений всего 8% было выявлено налоговыми органами, а подавляющее большинство – около 85% — выявлялось органами внутренних дел.
Эти показатели остаются неизменными в течение ряда лет – процентное соотношение количества возбужденных уголовных дел по налоговым преступлениям к количеству материалов, поступивших из налоговых органов, колеблется на среднем уровне в 6,2%.
Помимо этого, на протяжении долгого времени количество поступающих в органы внутренних дел материалов постепенно снижалось на 10-12% в год.
Сотрудники следственных органов жалуются и на качество поступающих из инспекций материалов. Дело в том, что нигде в законе не регламентированы требования к форме и содержанию этих материалов, что дает полную свободу инспекциям в решении этого вопроса.
Кроме того, на качестве материалов, направляемых налоговыми органами, сказывается то, что основной задачей инспекторов является выявление фактов неуплаты налогов. Поэтому в решениях по проверкам просто фиксируются эти факты и размеры неуплаченных сумм. А вот такие обстоятельства, как вина конкретных должностных лиц в неуплате налогов, наличие у них умысла на совершение преступления налоговыми инспекторами при проверке не выясняются. Между тем эти обстоятельства являются определяющими при разрешении вопроса о привлечении к уголовной ответственности.
